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(14/03/2019) Il regime autorizzatorio per le strutture sanitarie private

Sentenza 7 marzo 2019 n. 1589, Consiglio di Stato



Quanto è vincolante la programmazione regionale per la realizzazione di centri di cura privati?

Il tema è emerso in una recentissima sentenza del Consiglio di Stato (n. 1589 del 7 marzo 2019), che ha deciso in merito al ricorso proposto da Regione Puglia contro una precedente sentenza del TAR Puglia (n. 835 del 7 giugno 2018) con cui era stato annullato il parere regionale non favorevole al rilascio di autorizzazione alla realizzazione di apparecchiature sanitarie da parte di un ente privato.

In generale, va ricordato che l’autorizzazione ha lo scopo di consentire l’esercizio dell’attività sanitaria, e ogni soggetto (pubblico e privato) che opera all’interno del Ssn deve essere autorizzato ex d.lgs. 502/92. L’autorizzazione deve essere richiesta alla Regione presso la quale si ha intenzione di iniziare l'attività, per tutte le strutture, sia pubbliche che private, che erogano prestazioni in regime di ricovero, che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, che erogano prestazioni in regime residenziale e per gli studi odontoiatrici/medici/altre professioni sanitarie, compresi quelli infermieristici.
Quanto ai requisiti per l’autorizzazione, la scelta è demandata alla singola Regione, e devono comprendere requisiti minimi strutturali, tecnologici e organizzativi. In ultimo, sul rilascio dell’autorizzazione da parte della Regione influisce anche l’attività di verifica del Comune all’interno del quale la struttura risiederà.

Nella nostra vicenda, Ricerche Diagnostiche s.r.l. aveva richiesto il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione, nel Comune di Barletta, di una struttura sanitaria per l’esercizio di una attività ambulatoriale di radiologia diagnostica con l'installazione di una grande macchina TAC.

Ma Regione Puglia, nella nota n. 151/9509 del 4 ottobre 2016, aveva espresso parere negativo all'autorizzazione, in quanto il progetto presentato da Ricerche Diagnostiche s.r.l. sarebbe incompatibile con la programmazione regionale, sul presupposto che il fabbisogno di grandi macchine TAC (pari ad una macchina ogni 60.000 abitanti) sarebbe già interamente soddisfatto nel distretto dell’Azienda di Barletta-Andria-Trani.

Ricerche Diagnostiche srl e l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato hanno impugnato il parere negativo regionale sostenendone l'illegittimità, in quanto:
- la Regione non avrebbe consultato l'ASL Barletta-Andria-Trani, nel cui territorio è previsto fosse realizzata la struttura da autorizzare;
- la Regione avrebbe erroneamente compreso tra le macchine TAC disponibili nel territorio dell’Azienda, quelle funzionanti presso Aziende ospedaliere
pubbliche, che in realtà andrebbero escluse dal calcolo;
- si ravvede inoltre la violazione dei principi e delle norme in materia di libero mercato e concorrenza. La Regione infatti, con questa regolamentazione della distribuzione delle strutture sanitarie sul territorio regionale, di fatto impone un blocco all'ingresso di nuovi gestori, una barriera all'entrata nel mercato della domanda e dell'offerta di prestazioni sanitarie private prodotte senza oneri per le casse pubbliche.

Con sentenza n. 835 del 7 giugno 2018 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia-sede di Bari, sez. II, ha accolto il ricorso di Ricerche Diagnostiche srl e dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Non vi sarebbero, secondo questi giudici, ragionevoli motivi per imporre alle strutture sanitarie private, non facenti parte del Servizio sanitario pubblico, i vincoli della programmazione regionale.
Inoltre, l’autorizzazione all’esercizio dovrebbe essere finalizzata soprattutto a verificare il rispetto di specifici requisiti igienico-sanitari e quindi a garantire che le attività sanitarie si svolgano in condizioni di piena sicurezza per chiunque utilizzi le strutture sanitarie.

Avverso tale sentenza (la n. 835/2018), Regione Puglia ha proposto appello che però con la sentenza n. 1589 del 7 marzo 2019 viene respinto, con la conferma dell'annullamento del parere negativo regionale.

Però a differenza della precedente (che viene sostanzialmente confermata), nella sentenza in questione (la n. 1589/2019) i nuovi giudici sottolineano l'importanza e l'utilità dello strumento di pianificazione regionale, in quanto garantisce la corretta ed equa distribuzione, sull'intero territorio, delle apparecchiature, dei servizi sanitari e dei centri di cura, pienamente realizzando quindi il dettato costituzionale in tema di tutela della salute pubblica.
Infatti, in un regime di assoluta liberalizzazione, "gli operatori economici che operano privatamente sarebbero indotti a moltiplicare gli impianti nelle zone a maggiore redditività, lasciando di conseguenza scoperte le zone meno remunerative, con pregiudizio per la popolazione ivi residente".
Quindi, ribadiscono i giudici, l’autorizzazione per la realizzazione delle strutture sanitarie e sociosanitarie deve "necessariamente – e si rimarca necessariamente – restare inserita nell’ambito della programmazione regionale, in quanto la verifica di compatibilità, effettuata dalla Regione, ha proprio il fine di accertare l’armonico inserimento della struttura in un contesto di offerta sanitaria rispondente al fabbisogno complessivo". L'autorizzazione regionale quindi è "indispensabile per colmare eventuali lacune nell’accesso alle cure ambulatoriali e per evitare una duplicazione nell’apertura delle strutture, in modo che sia garantita un’assistenza medica che si adatti alle necessità della popolazione, ricomprenda tutto il territorio e tenga conto delle regioni geograficamente svantaggiate".

Ma questo non deve portare ad un restringimento ingiustificato dell'esercizio delle libertà nell'ambito dell'offerta e dell'accesso alle cure sanitarie.

Infatti, rilevano i giudici, il parere negativo della Regione si basa su una ricognizione del fabbisogno non attuale e non aggiornata, in quanto risalente al 2012.
Invece, dai dati forniti dalla Ricerche Diagnostiche srl, emerge nel territorio dell'ASL di Barletta-Andria-Trani una forte domanda di prestazioni diagnostiche TAC che le attuali strutture, sia pubbliche sia private, al momento non soddisfano, con la conseguente formazione di lunghe liste d'attesa.
Nella ricognizione del fabbisogno effettuata dalla Regione, inoltre, sono state ingiustamente ricomprese le strutture pubbliche, mentre avrebbero dovuto essere considerate solo quelle private già autorizzate.

Di conseguenza, si legge nella sentenza, il rifiuto opposto dalla Regione all'autorizzazione risulta "inattuale, incompleto, insufficiente, ingiustificatamente limitativo e sproporzionato".

Inoltre tale diniego, non essendo appunto supportato e giustificato da una ricognizione aggiornata di domanda sanitaria e offerta delle strutture private, rappresenta di fatto un blocco illegittimo all'accesso del nuovo operatore sul mercato, con una indebita limitazione della sua libertà economica.

La Regione dovrà quindi rivalutare l'istanza di autorizzazione, facendo prima una istruttoria completa e aggiornata, per valutare su base concreta e certa se il fabbisogno di grandi macchine TAC nel territorio dell'ASL sia effettivamente soddisfatto oppure no e quindi se sia possibile rilasciare parere favorevole di compatibilità per la nuova installazione presso il nuovo ambulatorio privato.

Le autorizzazioni alla realizzazione di nuovi centri sanitari privati devono armonizzarsi con la programmazione regionale che quindi è vincolante, ma essa deve fondarsi sul reale e attuale fabbisogno di cure sanitarie del territorio, e non deve limitare in modo ingiustificato la libertà economica di soggetti privati.

Il testo della sentenza (pubblicato sul sito www.giustizia-amministrativa.it) è disponibile anche nella sezione Giurisprudenza di Nonprofitonline.

Redazione Non profit on line

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