Editoriali e Indici

NON PROFIT PAPER 2.2017



AI CONFINI DEL NON PROFIT

Indice:

Editoriale
Ai confini del non profit
Luca Gori, Emanuele Rossi

PRIMA PARTE:
TRA “PRIMO” E “TERZO” SETTORE: IL TERZO SETTORE E LE SUE INTERSECAZIONI CON LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Tra primo e Terzo settore: una prima introduzione alla disciplina dei rapporti tra p.a. e non-profit nella gestione dei servizi
Roberto Miccú, Alessandro Palmaccio

Le Fondazioni di origine bancaria e le interazioni con il Terzo settore
Giorgio Righetti

I Centri di Servizio per il Volontariato
Giorgio Groppo

La disciplina del volontariato individuale
Luca Gori

Tra pubblico e privato: la metamorfosi della CRI
Andrea Bassi, Alessandro Fabbri

Le fondazioni di partecipazione quale strumento di collaborazione pubblico-privato
Maddalena Tagliabue

SECONDA PARTE:
TRA “SECONDO” E “TERZO” SETTORE: IL TERZO SETTORE E LE SUE DINAMICHE EVOLUTIVE VERSO LE IMPRESE FOR PROFIT

Lo svolgimento dell’attività di impresa da parte degli enti non profit, anche alla luce delle previsioni dell’art. 3, lett. d, l. delega n. 106 del 2016
Antonio Cetra

La solidità patrimoniale e la redditività delle cooperative sociali italiane durante la crisi. Un’analisi longitudinale dei bilanci di esercizio. “Tenuta” dei fatturati e della redditività, indebitamento e responsabilità sociale
Marco Grumo

Impresa sociale: i tre impatti della riforma
Paolo Venturi, Flaviano Zandonai

Le Società di Mutuo Soccorso nella legge di riforma del Terzo settore
Didia Lucarini

Le società benefit: responsabilità sociale in chiaroscuro
Alessio Bartolacelli


EDITORIALE
Luca Gori - Emanuele Rossi

Gli inevitabili ritardi con i quali si susseguono le fasi della progettazione, della scrittura e della realizzazione di un numero della nostra Rivista, collocano il n. 2/2017 a cavallo fra l’approvazione della leggedelega n. 106/2016, concernente la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale, del cinque per mille e del servizio civile universale e l’adozione dei decreti legislativi di attuazione (agli inizi del 2018). Tuttavia, il numero mantiene una sua attualità ed una sua utilità anche dopo l’entrata in vigore del Codice del Terzo settore (decreto legislativo n. 117 del 2017) e del decreto impresa sociale (n. 112 del 2017), cui saranno dedicati i numeri 3-4 della Rivista.
Malgrado infatti questo importante intervento legislativo, i confini del Terzo settore continuano a rimanere “sfrangiati”, irregolari, nebulosi.
Il legislatore ha fatto luce sui perimetri e sui contenuti del Terzo settore, definendo giuridicamente, come si auspicava anche da questa Rivista (si veda il numero 3/2014), gli Enti del Terzo settore (ETS): si è data, finalmente, una risposta alle domande circa chi sono, cosa fanno ed il perché lo fanno. L’art. 4, comma 1 del Codice stabilisce che sono ETS gli enti di carattere privato, diversi dalle società (salvo che non assumano la qualifica di impresa sociale, ai sensi del decreto legislativo n. 112 del 2017) costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro oggettivo, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale (elencate all’art. 5 del Codice) in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore.
Sono espressamente escluse (art. 4, comma 2) le amministrazioni pubbliche,
le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati, le associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche, le associazioni di datori di lavoro, nonché gli enti sottoposti a direzione e coordinamento o controllati dai suddetti enti.
Il combinato disposto della definizione e della clausola di esclusione, pare erigere una chiara linea di demarcazione fra le pubbliche amministrazioni e gli enti privati, potendo solo quest’ultimi assumere la qualifica di ETS. Ad un esame più approfondito, tale linea di separazione non è poi così netta in quanto – dal punto di vista oggettivo – le attività svolte sono qualificate dal legislatore come di interesse generale (mutuando direttamente dal lessico costituzionale dell’art. 118 Cost.); mentre – dal punto di vista soggettivo – sappiamo come si siano diffuse in Italia, seppur a cicli alterni, soluzioni ibride, miste fra pubblico e privato, che hanno costituito risposte efficaci alle necessità di alcuni settori (fondazioni di partecipazione nell’ambito dei servizi per la disabilità; fondazioni miste pubblico-privato per la gestione di attività e servizi culturali; ecc.: su questi aspetti è assai utile il saggio di Tagliabue). Il saggio di Miccù e Palmaccio costituisce una riflessione assai articolata sulle relazioni esistenti fra la pubblica amministrazione ed il Terzo settore.
Quel confine fra P.A. e ETS che appare, ad una prima occhiata, così invalicabile, si rileva al contrario essere poroso. Si pensi anche al caso degli enti pubblici a base associativa: enti che perseguono finalità di interesse pubblico mediante la struttura tipica delle associazioni. In questi enti, coloro che sono direttamente interessati dalle finalità perseguite, partecipano al governo dell’ente, associandosi ed eleggendo gli organi che sono espressivi, quindi, dei portatori di interesse medesimi. Un confine valicabile: nel caso della Croce rossa italiana (cui è dedicato il saggio di Bassi e Fabbri), emerge come un ETS sia stato “attratto” dapprima, per ragioni storiche, nell’ambito del potere pubblico, per poi rifluire all’interno del Terzo settore, sua destinazione naturale. Una storia non inedita, toccata a molte altre realtà (si pensi a tutte le ex-IPAB), accaduta però molto recente (a decorrere dal 2012) e, dunque, rivelativa di confini ancora incerti fra primo e Terzo settore.
Nel rapporto fra primo e Terzo settore, tuttavia, emergono anche relazioni inverse: casi in cui, chiaramente, il Terzo settore svolge funzioni tipiche del primo. Di grande interesse sono i saggi dedicati a Fondazioni bancarie (Righetti) e Centri servizi per il volontariato (Groppo).
L’elemento di interesse qui risiede nel fatto che gli uni e gli altri, pur essendo radicati nel Terzo settore quali enti privati, svolgono funzioni di primario interesse generale, al servizio delle comunità locali, con moduli che non sono quelli tipici della pubblica amministrazione, ma con obiettivi del tutto convergenti: a conferma di questo, anche il legislatore del Codice del Terzo ha previsto, per gli uni e per gli altri, uno statuto giuridico peculiare che, provando ulteriormente la rilevanza della loro mission, giustifica un intervento legislativo particolarmente invasivo della loro autonomia privata.
Ma nel confine fra primo e Terzo settore si annidano anche germi di novità, per i quali il giurista non ha ancora predisposto chiavi di lettura univoche. Nel saggio di Gori si dà conto della complessa qualificazione giuridica del volontariato c.d. individuale, sospeso fra un riconoscimento sociale ampio, l’aspirazione degli enti locali a far sbocciare queste “forze” vitali della società civile, l’assenza di intervento del legislatore nazionale (almeno fino al Codice del Terzo Settore) e l’orientamento restrittivo del giudice contabile. Proprio su questo punto, una svolta si attende dal Codice del Terzo Settore: già dal numero 3/2014 di questa Rivista e dal successivo Position Paper elaborato da Fondazione Profit Non Profit e Scuola Superiore Sant’Anna, si auspicava una regolazione di questi rapporti inediti ma assai diffusi. Il legislatore ha accolto l’invito nell’art. 17 del Codice, ammettendo la possibilità di un volontariato al di fuori degli ETS: a questa disposizione, espressione diretta dell’art. 118 Cost., deve darsi piena attuazione, anche in sede giurisdizionale.
Non si è trattato in questa sede dell’annoso problema, che già si era posto per le Onlus, delle esclusioni previste per le formazioni e le associazioni politiche (la cui definizione, tuttavia, non è rinvenibile nell’ordinamento), i sindacati (nella persistente in attuazione dell’art. 39 Cost.), le associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche e le associazioni di datori di lavoro (considerando le novità sempre emergenti nella new economy, è davvero possibile identificarle, in forma generale, una volta per tutte?).
Bordi “nebulosi” del Terzo settore, però, sono anche quelli al confine con il secondo settore. La legge delega n. 106 del 2016 ha chiuso, ex professo, un dibattito antico sull’ammissibilità dello svolgimento di una attività di impresa da parte di un ente del Terzo settore. Come ricorda nel suo saggio Cetra, se «può dirsi ampiamente acquisito a livello teorico e pratico che, allorché, le associazioni o le fondazioni svolgano un’impresa» è necessario però che «la relativa disciplina debba essere arricchita dalla disciplina dell’impresa, quale attività oggettivamente considerata: vale a dire, dell’insieme di regole che governano l’agire imprenditoriale, finalizzate a contemperare i diversi interessi sollecitati e, soprattutto, l’esposizione delle differenti categorie di finanziatori rispetto al rischio di impresa». Rimane sempre un margine di incertezza sulle modalità colle quali lo statuto dell’impresa possa essere applicato: vi è quasi una sorta di ritrosia, di timidezza del legislatore nel riconoscere espressamente e fino in fondo che l’attività di impresa e la struttura giuridica degli enti del Libro I c.c. è pienamente compatibile.
Una sorta di “ponte”, storicamente assai antica, fra secondo e Terzo settore è costituita dalle società di mutuo soccorso. Come ricorda Lucarini nel saggio dedicato proprio al mutuo soccorso, è conclusione pacifica «che la società di mutuo soccorso sia qualificabile come figura intermedia tra società e associazione»: il legislatore non innova l’antica disciplina del 1886, salvo prevedere la possibilità di una trasformazione in associazione di promozione sociale.
I casi di imprenditorialità nel Terzo settore sono molti e di successo, come ricorda Grumo esaminando il caso delle cooperative sociali.
In particolare, emergono tratti caratteristici dell’imprenditorialità nel Terzo settore: capacità di resistenza alla crisi economica, capacità di innovazione, adozione di modelli di comportamento socialmente responsabili. Tutto ciò, a fronte di alti livelli di indebitamento, che devono essere adeguatamente considerati. La “vocazione” tipica dell’imprenditoria del Terzo settore è affidata, oggi, all’impresa sociale (su cui il saggio di Zandonai e Venturi). Dopo il sostanziale fallimento del decreto legislativo n. 155 del 2006, il legislatore ne immagina un forte “rilancio”, ampliando i settori di attività e predisponendo un regime fiscale di vantaggio. Sotto altro aspetto, però, il legislatore “rompe” il limite, ritenuto invalicabile, dell’impossibilità assoluta di distribuzione degli utili, prefigurando condizioni e limiti entro i quali una moderata distribuzione degli utili può avvenire. La domanda che sorge è: è un abbattimento dei confini fra secondo e Terzo settore (che, infatti, qualcuno ha definitivo – criticando la scelta del legislatore – come settore low profit) o è un riconoscimento dell’evoluzione del Terzo settore e della necessità, conseguente, di rivedere categorie giuridiche date per consolidate?
I fermenti in atto nel settore si apprezzano anche da un’altra prospettiva: non solo l’avvicinamento del Terzo settore al secondo, bensì la convergenza
del secondo verso modelli tipici del terzo. Nel saggio di Bartolacelli, partendo dall’ibridazione dei modelli societari, si prende in esame lo statuto della nuova società benefit (SB) istituita dal legislatore con la legge di bilancio per il 2016. È evidente – come riconosce l’Autore – che il legislatore ha tratto spunto dall’esperienza delle benefit corporations americane, stabilendo che «la ragione d’essere delle SB è data dal desiderio di consentire che, anche allorquando sia perseguita un’attività economica con finalità lucrativa privata, la società possa, accanto a questa, perseguire anche finalità di beneficio comune».
La “geografia” del secondo e del Terzo settore ne esce sempre più confusa:
da un lato, imprese sociali che, perseguendo finalità solidaristiche, civiche e di utilità sociale, svolgono in forma imprenditoriale attività di interesse generale; dall’altro, imprese for profit che, ferme le loro finalità tipiche, perseguono anche finalità di beneficio comune.
Sono dunque confini nebulosi e molto affollati, quello del Terzo settore.
Affollati da tutti e due i lati della linea di confine: in entrata, poiché fenomeni tipici del mondo del primo e del secondo settore sembrano avere caratteristiche tali da non giustificare una loro collocazione al di fuori del Terzo settore; in uscita, allorché enti tipici del Terzo settore ricevono un trattamento giuridico o ispirano le proprie attività a criteri proprio della P.A. o dell’impresa. Cosicché sorge un dubbio: ma la definizione di Terzo settore, salutata come una delle novità più significative della riforma, non nasce (forse) già superata? Cosa indicano porosità, mobilità, incertezza dei confini del Terzo settore?
Già da tempo, specialmente oltreoceano, arrivano suggestioni che invitano a non guardare il solo dato giuridico (l’appartenenza o meno alla P.A.; scelta per uno dei modelli di tipo societario o di ente collettivo; assenza o meno del divieto di distribuzione degli utili), bensì ai «social benefits», agli impatti positivi generati dalle attività. Chiunque generi impatti positivi, in grado di migliorare la qualità di vita delle comunità con modalità responsabili e sostenibili, fa parte del Terzo settore, e merita un trattamento giuridico di favore, indipendentemente dal “veicolo giuridico” che utilizza (fra i molti, si può rinviare alle acute riflessioni di A. Malani - E.A. Posner, The Case for For-Profit Charities, Virginia Law Review, Vol. 93:2007).
La riflessione è – più che mai dopo la riforma del Terzo settore – aperta e sfidante. Questo volume vuole essere un primo contributo per un percorso che, ne siamo certi, sarà assai lungo e complesso.

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